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略阳县:积极探索实践延伸巡察村(社区)工作
2018-12-26 14:48 丁文华 县委巡察办

为认真贯彻落实中省市巡视巡察工作部署及要求,根据省委巡视办安排,结合略阳县巡察镇(办)延伸巡察村(社区)工作实际,我们认真开展了调研,现将情况报告如下:

一、工作情况

2017年以来,略阳县巡察工作在县委的坚强领导下,认真贯彻落实党的十八大以来中省市关于巡视巡察工作的决策部署,精准聚焦全面从严治党工作新要求,牢牢把握政治巡察工作新内涵,以“发现问题、形成震慑、促进工作、推动改革”为主要目标,精心组织,稳步推进,县委巡察工作取得了阶段性成效。自2017年6月正式启动十五届县委巡察工作以来,先后分五轮派出15个巡察组,对全县9个镇(办)15个县直部门单位开展了常规政治巡察;同时积极配合市委开展了县区扶贫领域专项交叉巡察试点工作,并主动配合省委巡视组开展了市县专项巡视巡察脱贫攻坚联动工作,先后对县民政局、卫计局、移民办等3个县直部门单位党组织和仙台坝、五龙洞等2个镇党委开展了脱贫攻坚专项巡视巡察工作。在巡察中,各巡察组严格按照既定工作要求,全面掌握被巡察单位的基本情况,及时发现了存在的突出问题及问题线索,先后累计发现并梳理出“六个围绕”方面等“三大问题”539个,并对30条重要问题线索进行分析研判和移交,提出了分类处置意见和有针对性的建议。

(一)总体情况。略阳县辖区内共有17个镇(办)165个村(社区)。截止目前,略阳县委先后对9个镇(办)及所辖的61个村(社区)开展了“巡镇带村”延伸巡察工作,覆盖率达92.4%。在开展巡察镇(办)延伸巡察村(社区)工作中,共发现和移交涉及村(社区)问题线索16条,移交信访举报件27件。但按照上级巡察村(居)要求“村村都要有单独的巡察报告或者问题清单”来衡量,略阳县均未达标。但从实际巡察情况来看,部分村(社区)党组织存在的软弱涣散等问题不容忽视,村一级党组织作为联系和服务群众“最后一公里”的基层党组织,侵害群众利益的不正之风和腐败问题也时有发生。因此,对村(社区)开展延伸政治巡察工作是十分必要的,也是可行的。

但在目前尚未实行巡察组长及成员“专职化”之前,根据略阳县今年开展的三轮巡察工作实践情况,每轮组建3个巡察组,每组抽调7名巡察干部,采用“1托2”的方式,用50天左右时间才能完成1个镇(办)和1个部门单位的巡察任务。如果按照中省巡察村(居)要求,如果将全县165个村(社区)全部纳入县委直接巡察计划进行单独全面的政治巡察,从目前县委巡察力量来看,是无法实现一届县委任期内巡察工作全覆盖要求,也将会导致县委巡察工作量成倍增加,即五年内县委规划巡察县直部门单位及镇(办)共67个,尚若再把巡村(社区)任务加上,其县委巡察工作任务就增加了2.5倍,从而将会影响县委延伸巡察村(社区)工作质量及成效提高。因此,要想全面完成村(社区)政治巡察全覆盖工作任务,只能建议通过县委授权各镇(办)党委来完成这项工作任务。

(二)体制机制。为坚持党的全面领导,深入贯彻落实全面从严治党新要求,切实加强党内监督,强化主体责任落实,夯实县、镇、村党组织管党治党政治责任,强化对基层党组织和党员干部的监督,推进全面从严治党向纵深发展、向基层延伸,建立巡视巡察上下联动的监督网,根据《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《关于市县党委建立巡察制度的意见》等党内法规和中央、省委、市委对巡视巡察工作的有关要求,结合略阳县实际,及时制定了略阳县委《巡察工作实施办法(暂行)》,进一步明确了巡察领导体制和工作机制。同时,略阳县委及时采取了以下三项措施,进一步完善了巡察工作领导体制和工作机制,并夯实了有关方面工作职责及巡察工作任务。

1.成立巡察机构,加强组织领导。一是成立了“略阳县委巡察工作领导小组。”县委巡察工作领导小组接受市委巡察工作领导小组和县委的领导;领导小组组长由县委书记担任,副组长由县纪委书记、县委组织部部长分别担任;成员分别由县纪委、县委组织部有关领导和县委巡察办主任共同组成;具体负责研究、部署、组织、协调县委巡察工作。二是设置了“县委巡察工作办公室”。略阳县委巡察工作领导小组下设了“县委巡察工作办公室”(以下简称“县委巡察办”),县委巡察办设在县纪委,为县委工作部门,正科级建制;县委巡察办核定行政编制7人,设正、副主任各一职、正、副科级巡察专员各一职;县委巡察办主要负责县委巡察工作领导小组的日常工作事务,对其负责并报告工作,业务上接受市委巡察办的指导。三是设立了县委巡察组。略阳县委巡察工作领导小组根据工作需要,及时设立了3个县委巡察组具体承担每轮政治巡察任务,巡察组向县委巡察工作领导小组负责并报告工作;县委巡察组实行组长负责制,设组长、副组长、巡察专员和其他职位,一般由5至7人组成;组长、副组长,实行一次一授权,从全县科级干部中选任;成员从巡察人才库及镇办和县直部门抽调,实行动态管理,一次一选派,在巡察期间不承担原单位工作;每个巡察组确定一名科级领导干部担任联络员,负责与县委巡察办及相关部门的日常联络工作,沟通协商相关事宜,协助组长、副组长做好日常工作。

2.坚持统一领导,分级负责实施。略阳县委巡察工作,在市委巡察工作领导小组和县委领导下开展,由县委巡察工作领导小组具体领导,按照分级负责的原则,由县委巡察工作领导小组统一安排部署,相关部门协调配合,县委巡察办具体组织协调实施。由县委授权镇(办)党委负责对辖区内村(社区)党组织开展全覆盖政治巡察工作的领导体制和工作机制;由被巡察村(社区)党组织具体负责履行整改主体责任,巡察前即知即改、巡察中立行立改、巡察后全面整改,及时向党内通报、向社会公开巡察整改情况。

3.明确重点巡察对象,实行政治巡察全覆盖。一是确定重点巡察对象。略阳县委将被巡察对象所属党组织领导班子及其成员纳入重点巡察监督对象;县委巡察组坚持有选择、有重点地对脱贫攻坚任务重、工程建设项目多、矛盾纠纷多发、群众上访频繁、重点工作推进滞后的行政村(社区)党组织开展延伸或提级巡察工作(即在县委巡察镇(办)党委的同时,延伸或提级巡察重点村级党组织)。二是实行巡察工作全覆盖。县委在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织将实行全面巡察,县委授权镇(办)党委在一届任期内对所管辖的村(社区)党组织开展全面政治巡察工作;坚持全覆盖政治要求,创新全覆盖实现途径,提升全覆盖监督质量,确保高质量推进政治巡察工作全覆盖。

实践证明,开展巡察镇(办)党委延伸巡察村(社区)工作,是推进镇(办)党委落实全面从严治党主体责任的有效手段和重要举措。通过“巡镇带村”延伸巡察,及时发现了问题线索,有效化解了矛盾纠纷,有力促进了脱贫攻坚等追赶超越重点工作有效开展,积极探索实践了“巡镇带村”巡察模式,初步形成震慑并发挥了巡察利剑作用,进一步推动了全面从严治党向基层延伸,有效深化了政治巡察工作。

(三)人员组成。略阳县委巡察办成立后,县上及时建立了县委巡察人才库,目前已从各镇(办)及县纪检监察机关、政法系统、组织人事、财税、审计、环保、信访、扶贫等部门单位推荐筛选各类专业巡察人员130余人进入县委巡察人才库,为县委开展巡察工作提供了坚实人才保障。在每轮巡察工作开展前抽调巡察人员时,采取从人才库中择优选取和根据巡察工作需要(职务职级、所学专业等)从有关单位定向抽调巡察人员相结合的方式组建每轮三个县委巡察组。具体做法是:

1.坚持整合巡察力量进行统一编组。略阳县委巡察办根据每轮巡察对象的工作性质,会同县纪委监委、县委组织部协商提名巡察组长、副组长和联络员人选,再从巡察人才库中,按照每个巡察组都要有熟悉党建、纪检监察、财务审计、脱贫攻坚等工作专业人员的要求进行合理搭配,并要留用上轮已参加过巡察工作人员不少于三分一,以确保巡察组干部队伍基本稳定,草拟抽调每轮巡察工作人员名单,组建县委三个巡察组,确保每个巡察组内都有熟悉巡察业务的人员。由县委组织部相关科室对拟抽调巡察人员进行初审,并提交县委巡察工作领导小组审定通过后,再由县委组织部正式发文确定抽调巡察工作人员名单。

2.坚持对每轮巡察人员进行统一培训。略阳县委在每轮巡察工作开始前,由县委巡察办事先将巡察业务培训内容进行统一安排分工落实,首先,安排县委巡察办有关干部对巡察的流程、目的任务、方式方法等内容进行全面培训讲解;其次,安排县纪委监委、县委组织部等有关方面负责同志就如何开展政治巡察谈话及精准发现问题线索、选人用人及基层党建工作、落实八项规定精神及作风纪律建设等方面的巡察内容进行专题培训辅导,确保了巡察培训实效性和针对性;最后,还邀请有巡察工作经验的巡察组长“现身说法”,就谈话技巧、人员管理、工作方法等进行交流分享,通过理论联系实际和以学思践悟方式,努力提升巡察业务培训效果。

3.坚持实行县委巡察组集中统一办公。略阳县委统一为三个县委巡察组配备了专门固定的办公室;对巡察组工作人员在管理上实行组长负责制,巡察组内成员由组长管理;每天对组内人员出勤进行考核,每周汇总后报县委巡察办备案;组长有事向领导小组副组长请假,并报县巡察办备案。

(四)监督重点。略阳县委巡察组在开展巡察镇(办)党委延伸巡察村(社区)工作中始终坚持政治巡察职责定位、精准聚焦全面从严治党要求和“坚持统一领导、县镇分级负责,坚持实事求是、把握巡察重点,坚持区别对待、创新工作方式,坚持依靠群众、依规依纪巡察”的工作原则;认真贯彻落实习近平总书记“坚定政治方向、坚持问题导向、坚持价值取向”等重要指示精神,把握职能定位,深化政治巡察,切实承担“两个维护”根本政治任务。重点围绕村(社区)党的政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设、作风建设和反腐败斗争,主要巡察监督检查镇党委落实全面从严治党主体责任情况、镇党委对村级党组织党建工作的指导和监管情况和巡察监督检查村级党组织党内政治生活开展情况以及侵害群众利益的不正之风问题。坚持问题导向,严格在党内法规和中央、省委、市委、县委规定的范围内开展工作,始终保持正确政治方向,坚持依规依纪依法开展“巡镇带村”延伸巡察监督工作,以充分发挥政治巡察“显微镜”和“探照灯”作用。其村(社区)巡察监督重点内容是:

一是着力发现和查纠村(社区)党组织软弱涣散、领导地位缺失、战斗堡垒作用弱化,“两委”各自为政、监委形同虚设,落实上级决策部署不坚决不到位等问题;二是着力发现和查纠党内政治生活不正常,学习教育走形式,党建基础工作缺失、薄弱、虚化等问题;三是着力发现和查纠执行八项规定精神不力、基层干部纪律意识淡薄,履职不尽责、处事不公平、作风不民主、“三务”公开有名无实,以及“四风”方面等问题;四是着力发现和查纠扶贫领域腐败和作风问题,特别是落实脱贫攻坚工作决策部署不坚决不到位,弄虚作假、阳奉阴违,在项目建设、移民搬迁、扶贫资金申报分配使用过程中存在优亲厚友、虚报冒领、雁过拔毛、强占掠夺、截留私分、贪污挪用等问题。五是着力发现和查纠参与黄赌毒和迷信、邪教活动,介入宗教宗派纷争,纵容、支持黑恶势力,涉嫌强迫交易、敲诈勒索、寻衅滋事,阻扰、妨碍属地工程建设和企业生产管理,扰乱社会秩序等问题;

六是着力发现和查纠在农村强农惠农资金落实、项目建设、“三资”监管等方面滥用职权、以权谋私、贪污贿赂等侵害群众利益等问题;七是着力发现和查纠以拉票贿选、暴力威胁等不正当手段妨害村(社区)组织换届选举、侵害村(居)民民主权利等问题;八是信访矛盾长期得不到妥善处置和化解,导致越级访、群体访、缠访,造成不良社会影响等问题;九是其它需要巡察的问题。

(五)巡察质量。为保证巡察工作质量和效果,在每轮巡察工作全县动员大会召开前,由县委巡察办就县委领导《动员讲话》、《巡察工作实施方案》、《巡察人员分工通知》人员培训等工作提前做好准备,并印发《巡察工作手册》,动员大会后及时组织开展巡察工作业务培训,除对巡察业务知识进行专题辅导外,还邀请有巡察工作经验的原任县委巡察组长结合自己巡察心得体会,进行交流分享。同时,向县纪委监委、县委政法委、县委宣传部、县检察院、县审计局、县信访局发函征集了解被巡察单位及其班子成员存在的有关问题,为县委巡察工作进驻提供方向和指引。同时要求县委各巡察组结合被巡察对象特点,制定了本组具有针对性、可操作性的具体被巡察单位巡察工作《实施方案》,指导其巡察工作。略阳县在开展延伸巡察村(社区)工作中,坚持“五到位”工作要求:

一是动员宣传要到位。召开镇(办)巡察动员会时,除镇党委班子成员、全体机关干部、驻镇(办)单位负责人参加外,要求各村(社区)党支部书记、村主任参加,明确在巡察镇(办)期间,将对辖区内所有村(社区)党组织同步开展巡察工作。同时,要求各村(社区)召开村组干部和党员村(居)民代表会,进一步明确巡察工作方式和目的意义,讲清村(社区)政治巡察“怎么看”“怎么巡”“怎么做”,在各村(社区)党组织阵地和群众聚集地张贴巡察公告,努力扩大巡察工作宣传度和群众知晓率。

二是实地访谈要到位。变“上访”为“下访”,巡察组干部进村入户走访宣传、印证问题,提高群众的支持率和参与率。将政治巡察“探头”直接安放到田间地头,广泛听取基层声音,零距离了解民意。根据基层日常生产生活作息习惯,合理确定走访时间、谈话提纲和谈话对象,将村组干部、党员、残疾人和贫困户作为必谈对象,做到既有代表性,又有目的性。要注意运用农村语言讲道理摆事实,弄清楚群众最关心的问题是什么?意见最大的问题是什么?通过入户访谈为被巡察村(社区)党组织“画像”。

三是问题摸排要到位。巡察要坚持问题导向,按照“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待,凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正”的要求,把群众反映强烈和损害群众利益的问题作为巡察着力点,设立问题举报邮箱和信访举报专用电话,借力综治办、派出所、国土所等基层站所,畅通信访举报渠道,广泛搜集基层干部群众反映强烈的突出问题,分析确定“主攻”方向,将问题找准、摸实。同时,按照“一村(社区)一清单”要求,建立问题清单,并形成一张能够反映被巡察镇(办)及村(社区)党组织管党治党整体工作的巡察清单。

四是反馈整改要到位。村(社区)巡察反馈意见整改工作在镇(办)党委的直接领导和指导下进行,巡察反馈会与动员会范围相同,被巡察镇(办)党组织要针对反馈意见,研究制定整改方案,下发至村(社区)党组织,明确村(社区)党组织的整改主体责任,将整改责任和整改任务分解、传导、落实到位。村(社区)巡察直接面向基层群众,要突出边巡边改、立行立改、即知即改,“改”“建”“惩”相结合,积极回应群众期盼和关切。对村(社区)巡察中发现的问题线索,直接向镇纪委移交,充分运用监督执纪“四种形态”快查快处。县委巡察组按照巡察整改既定的时间节点,实时跟进监督被巡察村(社区)整改落实情况。

五是纪律保障要到位。巡察组干部要弘扬党的优良作风,增强群众观念和群众感情,始终做到谦虚谨慎、戒骄戒躁、求真务实,严禁口大气粗、盛气凌人。要带头执行中央八项规定精神,自觉做改进作风的表率。打铁必须自身硬,严格遵守巡察纪律,不影响基层群众正常的生产生活,不给基层群众增添新的负担和矛盾,严禁跑风漏气、以巡谋私,坚决维护巡察队伍良好形象。

(六)探索创新。略阳县坚持立足镇村实际,创新组织形式,健全制度机制,优化工作流程,坚持常规巡察和专项巡察相结合、市县统筹联动和自主巡察相结合,在巡察工作中实行对村(社区)重点巡察对象采取提级巡察、交叉巡察,对村(社区)一般巡察对象采取县委巡察组和县委授权镇(办)党委开展全覆盖常规巡察等方法,不断创新巡察监督形式、方法、手段,积极探索符合镇村特点、群众容易接受的巡察工作方式,使“巡镇带村”延伸巡察工作形式更加灵活、方法更加多样、成效更加明显,努力破解“熟人社会”监督难等问题。

(七)整改落实。略阳县在“巡镇带村”延伸巡察村(社区)过程中,对于立行立改事宜,要求被巡察镇村党组织按期报送整改情况;对于反馈要求整改的问题,严格按照两个月的整改时限要求全面进行整改。县委巡察办及时组织原县委巡察组全体人员对已被巡察党组织整改情况进行监督检查,对移交的问题线索和信访件办理情况进行检查。要求被巡察单位按照“双公开”要求,按程序在一定范围内将整改情况进行党内和社会的双向公开,让群众知道反映的问题有落实,反映的线索有结果,切实增加群众的获得感。

(八)对村巡察和基层自治的关系。通过采取“巡镇带村”延伸巡察模式,对村(社区)开展政治巡察,是推进镇(办)党委落实全面从严治党主体责任的有效举措。对村(社区)开展政治巡察,其巡察对象主要是村(社区)党组织及其班子主要成员,而不是村民委员会自治组织,加之党员村主任是村党支部委员。故我们认为对村(社区)党组织开展政治巡察应该是符合法治原则的,不存在违背村民委员会组织法相关规定。但是,我们对村级党组织开展巡察,要牢牢把握中央关于巡视巡察工作的政治定位;要依照宪法和法律,讲究方法和策略,依规依纪依法开展政治巡察,积极稳妥地处理解决矛盾和问题,支持村民开展自治活动,保障村民民主权利,促进农村发展稳定。

二、存在问题

略阳县政治巡察工作,自2017年6月启动以来,积极稳步开展、扎实有序有效推进,既在实践中积累了有益经验,又在探索中完善了制度机制。总的来看,前五轮巡察工作达到了发现问题、形成震慑的目的。但在巡察工作中也发现了一些不容忽视的问题:一是巡察组干部未实行编制化。每轮巡察组人员均从有关部门单位临时抽调,部分人员不能完全脱离原单位工作,由于巡察组干部未实行固定编制,导致巡察队伍不稳定,从而影响巡察工作质量。二是巡察组长未实行专职化。目前我们每轮巡察组长均是从各部门正科级领导干部中临时抽调,采取“一次一任命,一次一授权”的方式进行,每轮的组长都由不同的领导担任,频繁更换组长,很难保证巡察工作稳定效果。三是“巡镇带村”延伸巡察工作不规范。略阳县县在前三轮县委巡察9个镇(办)工作中,采取“巡镇带村”模式延伸巡察了61个村(社区),其巡察情况是在被巡察镇党委巡察报告中具体体现的,但按照中省市巡察村(社区)要求,即“每个被巡察村(社区)要有单独的巡察报告或问题清单”来衡量,目前均未达标。为了提高巡察工作质量及成效,略阳县有待进一步完善推进巡察村(社区)全覆盖工作机制。

三、工作建议

1.深化市县巡察机构改革,加强市县巡察队伍建设。为了适应市县政治巡察工作新要求,确保全面完成一届党委任期内实现政治巡察全覆盖工作目标任务。为此,建议省委进一步深化市县巡察机构改革,及时出台《加强和改进市县党委巡察工作的意见》(今年7月份已征求市县党委意见),尽快落实市县巡察组人员编制政策措施和实行市县巡察组长专职专责制度,以加快市县建立高质量巡察人才库,努力建设一支“五个”过硬和忠诚干净担当的专业化巡察干部队伍,确保市县政治巡察工作有力有序高效深入开展。

力工作工作办)党委延伸巡察村(社区)工作中,2.坚持分级负责组织实施,实行“巡镇带村提级巡察”。

为了确保一届县委在任期内政治巡察工作任务全面完成和对村(社区)党组织开展延伸政治巡察工作的质量及效果。为此,建议省上及时出台《建立全省巡视巡察上下联动监督网的指导意见》(今年10月份已征求市县意见),进一步明确今后对镇(办)辖区内村(社区)开展政治巡察全覆盖工作,由县委授权各镇(办)党委具体负责对辖区内村(社区)党组织开展常规政治巡察监督和管理工作;县委巡察组只负责对脱贫攻坚任务重、工程建设项目多、矛盾纠纷多发、群众上访频繁、重点工作推进滞后的行政村(社区)党组织开展“巡镇带村提级巡察”工作。

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